地方机构改革提速

　　中国新闻周刊记者：张馨予

　　发于2024.1.15总第1125期《中国新闻周刊》杂志

　　近日，首个省级党委社会工作部的领导班子已经亮相。

　　2024年1月2日，内蒙古自治区党委社会工作部首次获公开披露，内蒙古自治区信访局网站“党组成员信息”一栏更新，显示张金萍现已担任内蒙古自治区党委社会工作部副部长(兼)，自治区政府副秘书长，自治区信访局党组书记、局长。

　　“内蒙古信访”微信公众号发布消息，1月8日，内蒙古自治区党委社会工作部部长吴志强一行就贯彻落实自治区党委十一届七次全会暨全区经济工作会议精神、推进全区信访工作法治化建设情况到自治区信访局调研。自治区党委社会工作部副部长、政府副秘书长、信访局局长张金萍，自治区党委社会工作部副部长商井民、成红亮及二级巡视员邢岗参加调研和座谈。

　　上述报道显示，吴志强已任内蒙古自治区党委社会工作部部长，他是首位公开亮相的省级党委社会工作部部长。

　　新一轮地方机构改革正在加速推进。2023年12月下旬以来，至少已有17个省、市相继召开会议，部署和动员全省(市)机构改革工作。

　　2023年3月，党的二十届二中全会审议通过了《党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》提出要统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。《方案》明确，中央层面的改革任务力争在2023年年底前完成，地方层面的改革任务力争在2024年年底前完成。

　　尽管各个省市未公布机构改革详细方案，但从陆续召开的机构改革部署会议，仍能看出地方机构改革的方向和趋势。

　　中国行政管理学会研究员沈荣华曾参与2008年的大部制改革方案的设计和2013年国务院机构改革的前期调研，他对《中国新闻周刊》指出，新一轮党和国家机构改革是贯彻落实党的二十大精神、推进国家治理现代化的一次集中部署，总体来看有四大特点：一是坚持和加强党的全面领导；二是突出重点领域；三是统筹推进，包括统筹党政群机构和统筹中央和地方；四是“瘦身”和“健身”相结合，精简编制并将精简下来的编制统筹用好，用于加强重点领域工作。

　　沈荣华补充说，地方机构改革是党和国家机构改革的重要组成部分，因此上述四大特点也会在地方机构改革的过程中得到体现。

　　“一竿子插到底”

　　2023年12月22日，江西全省机构改革动员大会在南昌召开。这是全国首个召开机构改革动员会议的省份。江西省委书记尹弘在会议上强调，这次机构改革工作时间紧、任务重、要求高，各级党委(党组)要全面加强对改革工作的领导，强化组织领导，明确职责分工，细化责任落实，切实为深化机构改革提供坚强保障。

　　随后，北京、重庆、天津、湖南、贵州、上海、河北、青海、甘肃、云南、江苏、陕西、广西、福建、四川、湖北等省区市也陆续召开了机构改革部署会议。

　　值得注意的是，多个省份的机构改革部署会议规格高，省委、省人大常委会、省政府、省政协领导出席会议，由省委书记传达改革方案的主要内容及精神。

　　多个省份均在召开的全省机构改革部署会议上强调“坚持和加强党的全面领导”，例如在2023年12月27日召开的湖南全省机构改革动员部署电视电话会议上，湖南省委书记沈晓明指出“本轮机构改革是坚持和加强党的全面领导的制度安排，是解决深层次体制机制问题的重要举措”，而在1月3日召开的江苏全省机构改革动员部署会上，江苏省委书记信长星则指出要“把加强党的全面领导作为主题主线”。

　　中央党校(国家行政学院)公共管理教研部副教授张克在《新一轮地方机构改革的理论逻辑与重点任务》一文中指出，坚持和加强党的全面领导是新一轮党和国家机构改革的统领性逻辑。推进地方机构改革要把坚持和加强党的全面领导作为首要任务，坚持贯彻《方案》对地方机构改革提出的明确要求，从体制机制上对地方层面全面加强党的领导作出制度安排，从机构职能上把加强党的领导落实到各领域各方面各环节。

　　党的十八大以来，我国一共进行了三次机构改革。根据中国人民大学公共管理学院教授何艳玲在《“体系化”：新时代机构改革的特质与逻辑转换》一文中的梳理， 2023年机构改革在巩固前一阶段机构改革成果的基础上，聚焦国家科技攻关、防控系统性金融风险、数字治理等重大战略领域，进一步对体制机制和机构职责进行调整和完善。尽管2023年机构改革仅涉及49个部门，但更强调纵深改革，集中体现在理顺关系上。

　　何艳玲对《中国新闻周刊》指出，早期的机构改革，主要目的包括机构和人员精简、减少财政损耗、减少行政成本，新一轮机构改革强调“坚持和加强党的全面领导”，这从机构改革的角度来看，是通过党的领导构建一个更高效的体系，从而实现以人民为中心的治理。何艳玲认为，本轮机构改革呈现出“体系化”的特点，而不只是简单的加减法。

　　根据《方案》，党和国家机构改革的重点领域包括社会工作、科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等。从各省的机构改革部署会议来看，这些领域也是本次地方机构改革的重点。

　　中央党校(国家行政学院)教授、中国行政体制改革研究会学术委员会副主任汪玉凯对《中国新闻周刊》指出，机构改革是要“一竿子插到底”，一些机构地方必须要设置。例如中央社会工作部的组建，在新一轮党和国家机构改革中格外受到外界关注，根据《方案》，社会工作部门将在省、市、县级党委组建。汪玉凯表示，科技委、金融委等在新一轮机构改革中新设置的机构，基本也要按照这种模式设立下去。

　　在湖北省于1月5日召开的全省机构改革动员电视电话会议上，湖北省委书记王蒙徽强调，“要准确把握我省机构改革的任务要求，认真贯彻落实党中央、国务院批准的机构改革方案，确保不打折、不变形、不走样”。

　　随着多个省份召开机构改革部署会议，地方机构改革中新设的部门也已经开始陆续亮相。

　　除了上述内蒙古自治区党委社会工作部之外，江苏省地方金融监管局官网更新，江苏省委金融委、江苏省委金融工委和江苏省地方金融管理局也有了首次亮相，这也让江苏省委金融委成为首个公开亮相的省级金融委。

　　因地制宜推进

　　从各省市的机构改革部署会议来看，地方机构改革呈现出“因地制宜”的特色。

　　沈荣华指出，我国设有5级党政机构，各级政府的职能和任务是不同的，各地方的情况也千差万别，因此地方各个层级的机构设置和职能调整不可能也不会是简单的整齐划一，或者说“一刀切”，还是要根据中央统一部署、结合地方实际，因地制宜地推进地方机构改革，既有“规定动作”，又有“自选动作”。

　　江西省委书记尹弘在2023年12月22日召开的江西全省机构改革动员大会上强调，要“因地制宜、科学合理做好机构整合、职责划转、内设机构设置工作”。在2023年12月25日召开的北京全市机构改革动员部署会上，中央政治局委员、北京市委书记尹力则强调，“要着力调整优化重点领域机构和职能，落实党中央要求、从北京实际出发，对我市金融、科技、社会、数据等重点领域的机构设置和职能配置进行优化调整”。

　　因地制宜推进地方机构改革有哪些具体体现？沈荣华说，以科技体制改革为例，这是新一轮机构改革的重点领域，中央层面设立了中央科技委作为决策议事协调机构，而到了省、市、县级，情况就不太一样，不一定完全与中央层面对口设置。

　　张克在《新一轮地方机构改革的理论逻辑与重点任务》一文中也提到，组建省级党委领域议事协调机构，需要根据地区科技创新资源禀赋、科技体制改革基础等标准，结合实际分类实施。科技创新资源和创新活动高度聚集、研发投入强度高的省份，可参照中央科技委组建省级党委科技委作为决策议事协调机构，按照精干高效原则将其办事机构设置在省政府科技部门并合理配置职能，不单独设置办事机构。科技资源相对较少的省份，可不单设省级党委科技委。

　　2023年12月28日，中国共产党贵州省第十三届委员会第四次全体会议在贵阳举行，全会强调，要加强省委对科技工作的领导，进一步转变省级科技机构职能，加强市县两级科技机构。贵州省科技厅党组书记、厅长项长权在会后接受媒体采访时表示，本轮机构改革将组建省委科技委员会，强化党对科技工作的领导，通过前瞻性谋划、系统性布局、整体性推进，持续加强科技管理部门对科技创新的统筹协调职能，进一步理顺科技领导和管理体制。

　　沈荣华说，除了科技体制改革，金融监管、数据管理、农业农村等领域的机构职能调整，在各地方各层级也应该结合地方实际来设置和调整。

　　汪玉凯也指出，地方可以根据实际情况选择突出哪些机构，也可以根据实际情况选择不设置或者简化哪些机构。对于后者，可以设置一个综合性机构，一套人马挂几个牌子，不影响从上获取资源，也不影响向下开展工作，“从这方面来讲，地方还是有比较大的自主选择权”。

　　几项重点工作

　　不难发现，各个省市推进地方机构改革的过程中，不约而同地提及了几项重点工作。“提高基层治理能力”是其中一项重点。

　　中央政治局委员、北京市委书记尹力在全市机构改革动员部署会上强调，要深刻认识到深化机构改革是进一步破解超大城市治理难题的迫切需要，进一步健全基层治理体系，提升首都治理现代化水平，更好解决城市治理难题和群众急难愁盼问题。此外，尹力还指出，要着力调整完善乡镇、街道机构设置和管理体制，持续完善简约高效便民的基层管理体制，进一步为基层扩权赋能，切实为基层减负，让基层把更多时间精力放在抓落实上。

　　此外，2024年1月2日召开的云南全省机构改革工作会议上，云南省委书记王宁指出，必须着力增强基层治理能力；2024年1月2日召开的甘肃全省机构改革工作推进会上，甘肃省委书记胡昌升在讲话中指出，要着力调整完善乡镇(街道)机构设置和管理体制，理顺县乡关系，健全基层治理体系，提高基层治理效能；2024年1月4日召开的福建全省机构改革动员部署会上，福建省委书记周祖翼强调，要进一步破解基层管理中存在的体制机制难题。

　　沈荣华指出，党的二十大报告提出要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，因此提高基层治理能力是一个总的要求。而一提起基层工作，一个很形象的形容是“上面千条线、下面一根针”，也就是面对上级政府的政策措施，最后大多都需要基层来具体落实，“从地方机构改革的角度，基层治理的改革方向，就是要建立更加简约、高效、便民的管理体制和机构职能设置”。

　　他进一步解释，新一轮机构改革具有鲜明的“问题导向”，在基层治理方面，现在很多乡镇(街道)层级存在着责任大权力小、事情多能力不足等问题，很多上级机构把工作交给基层办，但又没有提供相应的资源，因此这一轮地方机构改革就要着力解决这一问题。

　　在何艳玲看来，前几年的疫情让公众意识到基层治理的重要性，“基层治理虽然是最后一公里，但其实又是最前沿的，从社会治理的角度来说，它的重要性越来越凸显”。不过，她也指出，如果地方机构改革花费太多精力谈基层治理，恐怕也有问题，“因为越重视，有可能它的权责越大，但是基层从职能角度来说只是一个末梢，是窗口性的”。何艳玲认为，如果说基层治理有问题，恰恰是因为地方治理有问题，是地方治理没有理顺、本身需要改革。

　　另外，还有多个省市在机构改革部署工作会议上强调了深化行政执法体制改革的重要性。

　　2023年12月25日至26日，重庆市委六届四次全会举行，全会全面部署了深化机构改革任务，强调要探索构建超大城市治理体系，优化城市综合治理体制机制，推进“大综合一体化”行政执法体制改革，构建城市运行和治理智能中枢。2024年1月3日，陕西全省机构改革工作领导小组召开会议，陕西省委书记、领导小组组长赵一德强调，要深化行政执法体制改革，压实政府部门行政执法主体责任，下沉执法力量，理顺职责关系，构建以区县为主的行政执法体制。

　　对此沈荣华指出，党的十八大前后就已经开始推行综合行政执法体制改革，“原本各个部门下面都有执法机构或执法队伍，后来逐渐整合为文化市场综合行政执法、农业综合行政执法、交通运输综合行政执法、市场监管综合行政执法等几个大块”，而综合行政执法又涉及到不同层级的政府，在实际中综合行政执法还是存在多头执法、多层执法的问题，“同一件事情，几个部门多个层级都来执法，交叉重叠、效率也不高，企业和社会有强烈反应”。目前来看，多个省市行政执法体制改革的方向，仍将是推行“大综合”。

　　2023年《方案》公布时，“中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减”的部分曾受到广泛关注。根据《方案》，地方党政机关人员编制精减工作，由各省(自治区、直辖市)党委结合实际研究确定，县、乡两级不作精减要求。

　　值得注意的是，多个省市在机构改革部署会议上提到“编制精简”相关的内容时，还着重提到了地方议事协调机构的精简。

　　例如北京的全市机构改革动员部署会上提到“着力推动议事协调机构精简优化，明确职能定位，健全制度，规范运行”；湖南的全省机构改革动员部署电视电话会议上强调要“科学精减编制，精简优化议事协调机构”；广西的全区机构改革动员部署会议上提出，“要围绕优化协同高效这一基本原则，着力精简规范和优化调整议事协调机构、精减人员编制、规范部门领导职数，科学规范从严管理机构编制资源”。

　　沈荣华解释，过去，许多地方照搬上级的机构设置，“中央和省级是需要议事协调机构的，但到了地方，就没有必要设置这么多议事协调机构，但也对照着上面设立了，这种情况应该在这次机构改革中解决”。

　　不过，何艳玲认为，对于地方议事协调机构，不一定都要“做减法”，“现在有越来越多事务是跨边界的，所以地方议事协调机构本身还是有必要的，应该考虑怎样好好发挥它的作用”。

　　《中国新闻周刊》2024年第2期

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