新一轮财税体制改革的可能方向

　　作者 罗志恒

　　发于2023.12.25总第1122期《中国新闻周刊》杂志

　　坚持深化改革开放，以激发新的经济增长动能，是中国社会各界的普遍共识。近日召开的中央经济工作会议基调积极，继续强调改革对促进经济动能的重要作用，强调谋划新一轮财政体制改革。分税制改革即将迎来三十周年，未来政府与市场关系、中央与地方关系将有新的进展，从根本上解决当前财政形势紧平衡和地方债务风险等问题。

　　1994年实施的分税制改革，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。改革初步理顺了中央和地方关系，使形形色色的包干制退出历史舞台，建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动了区域均衡发展和区域基本公共服务均等化，也有力地提高了中央政府的宏观调控能力。同时，与之配套的税收制度改革等有利于理顺政府与市场关系，建设统一大市场，弱化区域分割。但是，当前仍然存在政府与市场关系边界不清、中央和地方事权和支出责任划分不清、转移支付不规范、省以下财政体制有待进一步深化等问题，有必要在未来的新一轮改革中进一步解决。

　　新一轮财税体制改革既要解决短期面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题，更要站在国家治理和国家战略的高度，围绕推动高质量发展、构建统一大市场、促进共同富裕、统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。

　　总体上看，财政体制改革的核心是政，是政府职能、政府规模，是政府与市场的边界。近年来财政形势的核心症结在于有限财力与无限支出责任的矛盾，这一定程度上源于政府与市场的边界越发不清晰，政府的兜底责任增加，比如房地产风险财政化、金融风险财政化、社会风险财政化、超前承诺财政化等。长远看，必须深化改革以厘清政府与市场关系，简政放权、裁撤冗员、深化行政体制、社保制度改革。改革要触动利益，不论是削减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反对，财政改革的“财”好解决，“政”难优化，既需要政治勇气和魄力，也要讲究方法，以赢得对改革的支持，减少改革的阻力和阵痛。1998年国企改革导致的下岗，通过房改和加入WTO释放的红利吸收，未来的改革也要同步匹配好找寻的新的经济增长点。因此，财税体制改革不能单兵突进，需要其他改革配合：

　　首先，要厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。其一，深化行政事业单位改革，强化绩效管理，事业单位要么回归非营利机构，要么走向市场自负盈亏。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。其二，对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，在裁减冗员的同时配合市场化改革，以提高就业的吸纳能力，避免产生新的社会问题。

　　其次，深化中央与地方财政体制改革，将地方政府既无能力、也无动力办好外部性强的事权，逐步上收至中央政府，做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。必须把涉及这类事权的部门责任做实，若继续委托给地方政府执行，不仅增加其负担，也易出现地方政府出于保护地方利益等考量放松监管的问题。

　　三是，减税降费要从追求数量转向效果，选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性改革，探索设置碳税、消费税扩围等。有必要重估大规模减税降费的效果，同时，需要考虑优化分税制，平衡中央和地方财力的问题。

　　四是，继续规范转移支付，兼顾分配的效率和公平，既要调动地方政府积极性，又要考虑区域均衡发展，可考虑在转移支付中嵌入激励因子和公平因子。

　　五是，深化省以下财政体制改革，省级政府上收部分事权和支出责任，缓解市县财政压力。适度统一规范财政体制，避免不同省份城市与城市间的不公平竞争。目前中国有8个省份采取“基数+增量分成”的财政体制，23个省份采取规范的分税分成制，不同的财政体制导致城市间财政形势、风险不可比，导致城市间招商引资、发债等面临不公平形势。

　　六是，建立政策出台前评估机制和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。政策出台前后要同时考虑对财政收支的影响。

　　七是，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖一般公共预算补贴。其解决不在于提高社保缴费率，加重企业负担，而在于提高国有资产划转社保的比例和质量，发挥养老保障体系中第二、第三支柱的作用，提高养老保险基金的投资收益等。

　　改革是艰难的历程，需要各方凝聚共识，共同努力。相信，改革所释放的红利也将影响深远。

　　(作者系粤开证券首席经济学家、研究院院长)

　　《中国新闻周刊》2023年第48期

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