加强备案审查 维护法制统一（坚持和完善人民代表大会制度）

　　岁末年初，多个涉及公民合法权益、民生事项的备案审查案例引发社会广泛关注。

　　备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度。根据宪法和有关法律的规定，行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释等规范性文件都应当报全国人大常委会备案。全国人大常委会对报送备案的规范性文件进行审查，对与宪法法律相抵触的依法予以撤销、纠正或者处理。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于完善和加强备案审查制度的决定。

　　近年来，备案审查工作取得了哪些成效？新出台的决定将如何进一步推动备案审查工作？带着这些问题，记者进行了采访。

　　实行有件必备、有备必审，督促纠正存在的问题

　　近年来，全国人大常委会法工委与各有关单位密切配合，认真开展备案审查工作，加大监督纠正力度，为全国人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障，不断提升制度刚性，持续推动备案审查工作取得新进展新成效。

　　做到有件必备，积极推进有备必审——

　　“2023年，全国人大常委会办公厅收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件共1319件。”全国人大常委会法工委主任沈春耀说，“总的看，各报备机关能够严格依照法律规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受全国人大常委会监督。”

　　沈春耀介绍，对于收到的公民、组织提出的审查建议，全国人大常委会法工委逐一进行研究，与有关方面充分沟通，加强调研论证，提出审查意见，并按规定向审查建议人反馈。针对接收其他备案审查工作机构移送的审查工作建议，法工委对有关问题逐一进行审查研究，及时提出研究和处理意见。

　　在备案审查工作中积极稳妥地推进合宪性审查——

　　近年来，全国人大常委会法工委的备案审查工作中，已处理过多起合宪性涉宪性案例。2023年，某市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员采取惩戒措施，其中对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。全国人大常委会法工委审查认为，有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。遂与有关主管部门督促制定机关对通告予以废止。

　　自2017年党的十九大报告首次提出推进合宪性审查工作以来，全国人大常委会法工委在备案审查工作中，认真督促纠正存在合宪性问题的规范性文件，有效维护了宪法权威和国家法制统一。

　　督促纠正关乎群众切身利益问题的法规问题——

　　涉及关乎群众切身利益的民生、环保等法规，是备案审查的重点。对于其中的合法性、适当性问题，审查机关及时予以推动纠正。

　　有地方性法规规定，建设单位在竣工验收后，应当将变（配）电、二次供水、换热、燃气调压等设施设备及相关管线等专业经营设施设备的所有权移交给专业经营单位。

　　全国人大常委会法工委经审查认为，根据民法典的有关规定，业主对建筑物专有部分享有所有权，属于业主共有部分的设施设备的所有权应当属于业主共有，建设单位不能将其所有权移交给相关专业经营单位。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。

　　此外，全国人大常委会法工委还积极推动纠正单行条例、地方司法规范性文件存在的问题，推动解决审查和集中清理工作中发现的问题，认真做好香港、澳门两个特别行政区本地法律备案审查工作等。

　　构建内容集成、结构完整的备案审查规范体系

　　小智治事，大智治制。

　　立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法、地方组织法、全国人大常委会议事规则以及专门规范备案审查工作的《法规、司法解释备案审查工作办法》……近年来，许多备案审查实践经验持续性地上升为工作机制和国家法律制度。2023年底，关于完善和加强备案审查制度的决定出台，这是一部专门的规范备案审查工作的法律性文件。

　　“以专项决定形式作出集中规定，内容集成、结构完整地建构备案审查规范体系。”浙江大学光华法学院教授郑磊说，相比此前的《法规、司法解释备案审查工作办法》，在效力位阶方面上提升了一个台阶。

　　翻开决定，备案审查工作的指导思想、原则和目标，审查方式、机制、重点内容，审查纠正的具体程序……各条款脉络清晰、架构完善。

　　“实行有件必备、有备必审、有错必纠……”

　　“在审查工作中，应当重点审查以下内容：（一）是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；（二）是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；（三）是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；（四）是否违反上位法规定；……”

　　“制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，……依法予以撤销……”

　　…………

　　本次决定的一项重要的制度创新，就是将“采取的措施与其目的是否符合比例原则”明确作为审查的重点内容。

　　此前，有地方性法规规定，停车人应当按照规定缴纳道路停车费用，逾期未缴纳的，进行催缴同时并处二百元以上一千元以下罚款。有群众提出，该规定有违“无过错不处罚”的法治原则和比例原则、程序正当原则，建议审查。

　　“这个案例中，违法行为轻，但处罚很重，这就不适当，不符合比例原则。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰介绍，依据比例原则，若为实现公共利益可能采取影响或限制公民合法权利的手段时，应当将这种不利影响限定在尽可能小的范围和限度内，保持二者之间适度的比例。

　　扩展审查方式是另一个创新之处。“立法法和《法规、司法解释备案审查工作办法》等规定了依申请审查、主动审查、专项审查和移送审查4种审查方式。近年来，我们又探索了联合审查，即全国人大常委会的备案审查机构和其他备案审查机关的相关工作机构对某一类的规范性文件共同审查，推动解决问题。”严冬峰说。

　　此前，有的地方性法规规定的业主、物业使用人损坏房屋承重结构、 主体结构的相关处罚，经审查，明显低于国务院行政法规规定的罚款额度，并将“并处”改为“可处”，属于放松管控的情形。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。据了解，该案例就是与熟悉相关情况的部门联合审查的。

　　此外，将监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规纳入备案审查范围，进一步完善听取和审议备案审查工作情况报告制度，对持续推进备案审查信息化建设作出具体规定……决定根据实践需要细化、补充和完善相关制度机制，为今后持续推进备案审查工作提供了保障和支撑。

　　齐抓共管提升备案审查工作效能

　　“有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与大气污染防治法和国务院《烟花爆竹安全管理条例》的有关规定不一致。”

　　“经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。”

　　不久前，一则关于“全面禁止销售、燃放烟花爆竹与上位法不一致”的备案审查案例，在全社会引起热议。而这一案例，就源自于公民、组织提出的审查建议。

　　备案审查工作是群众表达诉求的重要平台之一。据介绍，中国人大网的“审查建议在线提交”平台，自2019年开通以来，就收到了超过1.2万件公民、企业、各类组织提出的审查建议。

　　强化群众参与、践行全过程人民民主，是提升备案审查工作效能的重要抓手。

　　对此，严冬峰说，将继续优化群众在线提交审查建议的方式，简化需要填写的信息事项。“同时，我们希望推动建设国家法律法规数据库与备案审查工作相结合，例如在数据库上开设端口，老百姓查阅法规、司法解释时，如果发现相关问题，就可以直接提出审查建议。”

　　严冬峰进一步说，今后还将探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用，鼓励基层群众直接提出审查建议。

　　“我国备案审查的体制和机制还有提升空间。”全国人大常委会委员汤维建说，要进一步健全备案审查工作的衔接联动机制，建立常态化协商机制，并完善相关程序，尤其是联合审查程序和专项审查程序。此外，还应提升备案审查专家参与的幅度，建立专家名册，分门别类将相关的法规、司法解释的审查通过外脑来助推，同时提升公众的参与度，加大社会公开度，各方齐抓共管，共同发力。

　　全国人大监察和司法委员会委员李宁建议，要加强对地方人大备案审查工作的指导与培训，提高地方人大备案审查工作的能力与质量。

　　“在贯彻落实好关于完善和加强备案审查制度的决定的同时，要认真总结好决定实施经验，推动条件成熟时制定备案审查专门法律。”严冬峰说。

　　《 人民日报 》（ 2024年01月18日 18 版）